Opdateret: Onsdag den 7. september 2011

Evaluering af pris i udbud

Indledning
Priserne har stor betydning for udfaldet af et udbud. Enten som det eneste tildelingskriterium (”laveste pris”) eller som et underkriterium til tildelingskriteriet ”det økonomisk mest fordelagtige tilbud”.

Metoden til evaluering af de tilbudte priser skal overholde de udbudsretlige regler, og sammen med de andre underkriterier skal ”pris” føre til antagelse af det tilbud, som ud fra udbyderens synspunkter er det mest fordelagtige.

Den relative evalueringsmodel for pris, som formentlig er den mest udbredte i Danmark, har en række svagheder, som ifølge Klagenævnet for Udbuds opfattelse kan føre til resultater, som kan være uhensigtsmæssige og uigennemsigtige under mere ekstreme omstændigheder.

Gode alternativer til den relative model byder sig til. Der er derfor god grund til at overveje valget af evalueringsmodel for pris.

Praksis om emnet fra Klagenævnet for Udbud er righoldig. Alligevel afsiger Klagenævnet for Udbud fortsat kendelser om overtrædelse af udbudsreglerne grundet den anvendte evalueringsmodel for pris. Det giver en yderligere grund til at beskæftige sig med emnet.

Denne artikel beskriver dels de udbudsretlige regler om evaluering af priser på baggrund af retspraksis, dels de kommercielle overvejelser, som udbydere kan gøre sig i forbindelse med valg af en model til evaluering af de tilbudte priser mv.

De grundlæggende principper
Ligebehandlingsprincippet er et gennemgående og fundamentalt princip i EU-udbud, og det indebærer blandt andet, at tilbudsgiverne skal behandles lige både, når de udarbejder deres tilbud, og når den ordregivende myndighed vurderer tilbuddene. Tilsvarende bestemmer Tilbudslovens § 15d (Afsnit II), at ordregiveren skal sørge for, at der ikke finder forskelsbehandling sted mellem tilbudsgiverne.

Gennemsigtighedsprincippet er oprindelig udviklet i retspraksis som et aspekt af ligebehandlingsprincippet, og det følger i dag direkte af Udbudsdirektivets artikel 2, der blandet andet bestemmer, at de ordregivende myndigheder ”handler på en gennemsigtig måde”. Det indebærer bl.a., at udbyderen skal udforme kriterier sådan, at det er muligt for rimeligt oplyste og normalt påpasselige tilbudsgivere at fortolke dem på samme måde. Det gælder også for evalueringsmetoden for pris.

Evaluering af priser i et udbud skal være i overensstemmelse med disse grundlæggende principper, og det stiller krav til både metoden og fremgangsmåden ved evalueringen samt oplysningerne herom til tilbudsgiverne. 

Metoder for prisevaluering

Generelle principper
Af Klagenævnets praksis kan som generelle principper for evalueringsmodeller for pris udledes, at

• Anvendelsen af en model ikke må føre til, at underkriteriet ”pris” får større vægt end fastsat i udbudsbetingelserne, jf. kendelse af 4. august 2009, Mölnlycke Health Care ApS mod Region Hovedstaden og kendelse af 29. juli 2011, Social-Medicinsk Tolkeservice A/S mod Region Hovedstaden (model med mulighed for negative point)
• Tildelingen af point skal afspejle både små og store prisforskelle mellem tilbuddene, jf. kendelse af 12. februar 2010, Nøhr & Sigsgaard Arkitektfirma A/S mod Direktoratet for Kriminalforsorgen (tildelt tilbuddet med den laveste pris 5 point, tilbuddet med den næstlaveste pris 4 point osv.).
• En lille forskel i pris må ikke medføre en stor forskel i point, jf. kendelse af 4. marts 2010, Dansk Flygtningehjælp mod Hvidovre Kommune.
• Pointmodellen skal være egnet til at adskille tilbuddene fra hinanden, jf. kendelse af 19. maj 2009, Anker Hansen & Co. A/S mod Rudersdal Kommune (tilbud på op til et rådighedsbeløb for den udbudte entreprise ville blive tildelt 8 point, og kurven for pointtildeling er flad indtil dette beløb).

En vurdering af tilbuddene uden brug af pointmodel er tilladt. Det har Klagenævnet fastslået flere gange, senest i kendelsen af 17. august 2011, Konsortiet PrinfoDenmark mod Økonomistyrelsen. Udfordringen ved en sproglig vurdering er, at godtgøre, at underkriterierne er vægtet som angivet i udbudsbetingelserne. Udbyderen har bevisbyrden herfor.

Relativ evaluering
En meget anvendt metode er at tildele laveste pris det højeste pointtal og andre priser et forholdsmæssigt pointtal beregnet efter formlen: point = laveste pris x højeste pointtal/anden pris. Denne relative tildeling af point for pris indebærer, at de tilbudte priser vurderes i forhold til hinanden, og at den laveste pris er bestemmende for pointtildelingen til andre priser.

En relativ evaluering kan efter omstændighederne indebære en overtrædelse af udbudsreglerne.

Siden kendelsen af 12. februar 2007, Dansk Høreteknik mod Københavns Kommune har det været fast praksis i Klagenævnet, at en relativ evaluering af kvalitative underkriterier indebærer en overtrædelse af udbudsreglerne.

Klagenævnet har hidtil afholdt sig fra at statuere det samme i forhold til evaluering af kvantitative underkriterier som pris, men Klagenævnet har forbeholdt sig muligheden. I kendelsen af 7. november 2007, SJ mod Trafikstyrelsen udtalte Klagenævnet, at den anvendte relative model indebærer, at tilbuddene vurderes i forhold til hinanden, og at det ”under mere ekstreme forudsætninger” kan føre til resultater, som muligt objektivt er uhensigtsmæssige, og som i hvert fald virker uigennemsigtige for tilbudsgiverne. Under mere normale forhold – og antagelig oftest i praksis – giver modellen ikke problemer med at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Det var Klagenævnets vurdering, at vurderingsmodellen ikke under det aktuelle udbud gav problemer med at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Der kunne således ikke fastslås nogen overtrædelse af de fællesskabsretlige regler vedrørende indgåelse af offentlige kontrakter. 

I klagesagen var fremlagt en erklæring fra en sagkyndig i numeriske analyser, der konkluderede, at vurderingsmodeller, som sammenligner pris med laveste pris og eller kvalitet med højeste kvalitet, ikke er gennemskuelige og forudsigelige, og at de ikke indfrier løftet om at give pris og kvalitet den fastsatte betydning, og indebærer, at er tages hensyn til uvedkommende faktorer. Dette medfører, at det endelige pointtal ikke afspejler, hvor godt eller dårligt et tilbud er. Til illustration af virkningen af den relative evalueringsmodel havde klageren opstillet konstruerede eksempler, som viser, at vurderingen af 3 tilbud – 2 »gode« tilbud og et »dårligt« tilbud – efter den fastsatte evalueringsmodel fører til, at det afhænger af, hvordan forholdet mellem pris og kvalitet er for det »dårlige« tilbud, om det ene eller det andet af de »gode« tilbud vinder. Indklagede gjorde herom gældende, at eksemplerne er teoretiske og ikke dækker de faktiske forhold, der forelå under det aktuelle udbud, hvorfor den fastsatte model ikke gav anledning til nogen problemer med at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud.

Den relative metode har yderligere svagheder. Rent matematisk indebærer den relative metode, at forskellen i point bliver mindre, jo større prisforskellen er. Metoden afspejler derfor bedre forskellene mellem priserne, jo tættere priserne er på den laveste pris. Endvidere medfører tildelingen af det højeste pointtal til den laveste pris en anvendelse af pointskalaen, som typisk er mere ekstrem end ved vurdering af kvalitative underkriterier. Pointforskellen bliver derved mere markant for pris end for de kvalitative underkriterier, og det indebærer, at pris får en indflydelse på det samlede evalueringsresultat, som reelt er større end den angivne vægtning.

Enkelte udbydere anvender en korrektionsmodel for at modvirke en reelle overvægtning af pris i det samlede evalueringsresultat. Ved korrektionen forhøjes det højest tildelte pointtal for hvert kvalitativt underkriterium til pointskalaens højeste pointtal, og de lavere pointtal tildeles et forholdsmæssigt korrigeret pointtal efter formlen: korrigeret pointtal = skalaens højeste pointtal x tildelt pointtal/højeste tildelte pointtal. Korrektionen sker efter en relativ metode. Da der er tale om en korrektion af de tildelte point for kvalitative underkriterier, kan den relative metode efter omstændighederne være problematisk, jf. ovennævnte kendelse i Dansk Høreteknik mod Købehavns Kommune.

Andre metoder
Det er muligt at evaluere pris eller inddrage prisen i evalueringen på anden måde end ved en relativ evaluering på grundlag af den laveste pris.

Forholdet mellem kvalitet og pris kan fastslås ved at tildele hvert tilbud point i forhold til de kvalitative underkriterier og derefter for hvert tilbud beregne forholdet mellem kvalitet og pris (f. eks. samlet pointtal/ pris). Det tilbud, som opnår det bedste forhold mellem kvalitet og pris, anses for ”det økonomisk mest fordelagtige tilbud”. (Se mere om metoden i EU-Rettens dom i sag T-300/07, Evropaïki Dynamiki mod Kommissionen.)

Udbyderes forventninger til prisniveauet kan være base line for pointtildelingen. På baggrund af sine forventninger til prisniveauet, f. eks. de tidligere udgifter til en tilsvarende ydelse, kan udbyderen fastsætte et beløb for pris, som svarer til en middelscore. De faktiske priser tildeles point efter formlen: point = forventet pris/tilbudt pris x middelscore. Faktiske priser, som er under halvdelen af den forventede pris, vil dog sprænge pointskalaen.

En samlet skønsmæssig vurdering er desuden en mulighed. I kendelsen af 26. maj 2011, Convergens mod Viborg Kommune foretog kommunen ”en samlet skønsmæssig vurdering” ud fra sit markedskendskab til tilsvarende ydelser, og i skønnet indgik tillige det kendskab, som kommunen havde opnået ved at se tilbudsgivernes priser. Den skønsmæssige vurdering blev udtrykt som ”opfyldt til fulde” (5 point), ”opfyldt i middel grad” (3 point), og ”opfyldt i begrænset grad” (2 point). Udbudsbetingelserne angav udtrykkeligt, at der ikke ville ske en sammenligning af tilbuddene i forbindelse med evalueringen. Da der ikke var grund til at antage, at bedømmelsen var sket anderledes end oplyst af kommunen, fandt Klagenævnet ikke, at der forelå en overtrædelse af principperne om ligebehandling og gennemsigtighed.

Yderligere inspiration kan søges i Oslo Kommunes vejledning om udformning og evaluering af tildelingskriterier, som er tilgængelig på adressen www.utviklings-og-kompetanseetaten.oslo.kommune.no

Det svenske Konkurrensverket har udgivet en rapport ”Metoder vid utvärdering av pris och kvalitet i offentlig upphandling” i 2004 (Konkurrensverkets uppdragsforskningsserie 2004:1), som er tilgængelig via hjemmesiden.

Prisevaluering i praksis

Hvilken pris?
For at sikre gennemsigtighed skal udbyderen i udbudsbetingelserne helt nøjagtigt fastsætte, på hvilket objektivt grundlag tilbuddene vil blive sammenlignet, og udbyderen skal udforme det på en sådan måde, at det er muligt for rimeligt oplyste og normalt påpasselige tilbudsgivere at fortolke dem på samme måde. Det gælder også for opgørelsen og sammenligningen af de tilbudte priser.

Udbudsbetingelserne skal derfor angive præcist, på hvilken måde priserne opgøres til brug for evalueringen.

Hvis udbyderen stiller krav om, at tilbud skal indeholde forskellige delpriser, f. eks. optionspriser, skal det fremgå, om og i givet fald hvordan delpriser indgår i evalueringen. Hvis prisen er tilbudt som årlige vederlag, skal udbyderen angive den kontraktperiode, som eventuelt anvendes ved opgørelse af et samlet vederlag.

Hvis udbyderen vil opgøre de totale omkostninger ved ydelsen og herunder inddrage andre omkostninger end prisen, som f. eks. internt forbrug af ressourcer eller omstillingsomkostninger, skal det fremgå, hvordan disse omkostninger opgøres og indgår i det beløb, som er grundlag for sammenligning og evaluering.

Sammenligning af priserne skal ske på et eksakt grundlag i det omfang, som er muligt. Ved udbud af en rammeaftale om flere forskellige ydelser skal udbyderen sammenligne tilbudspriserne for hver enkelt af de udbudte ydelser på grundlag af en saglig forhåndsvurdering af den forventede mængde anskaffelser af hver ydelse, og udbyderen skal derefter på grundlag af forhåndsvurderingen foretage en egentlig beregning af, hvilket tilbud, der har den laveste samlede tilbudspris. Det gælder i hvert fald, hvis udbyderen ikke har angivet i udbudsbetingelserne, hvordan priserne vurderes, jf. kendelse af 6. september 2006, Sahva A/S mod Københavns Kommune. Kendelsen fastslog, at det var i strid med ligebehandlingsprincippet, at evaluering af pris skete ved ”et rent skøn”. (”Et rent skøn” adskiller sig fra en vurdering uden brug af en pointmodel, som omtalt i punktet Generelle principper, og en samlet skønsmæssig vurdering på grundlag af et markedskendskab til prisniveauet, som omtalt i punktet Andre metoder).

Evaluering i overensstemmelse med udbudsbetingelserne
Evalueringen skal ske i overensstemmelse med angivelserne i udbudsgrundlaget.

Afvigelser vil være i strid med gennemsigtighedsprincippet og kan efter omstændighederne indebære en overtrædelse af ligebehandlingsprincippet.

Overensstemmelsen har flere aspekter. Dels skal udbyderen følge den angivne fremgangsmåde med hensyn til f. eks. pointtildeling og vægtning mv., dels skal udbyderen ikke tage andre oplysninger i betragtning end angivet. Det sidste gælder f. eks. med hensyn til økonomiske fordele forbundet med et eller flere tilbud som f. eks. en mulighed for at spare omkostninger, eller priser for ydelser, som ikke indgår i den udbudte kontrakt.

Udbyderen har bevisbyrden for, at evalueringen er sket i overensstemmelse med udbudsbetingelserne, herunder med hensyn til vægtningen af underkriterier til ”det økonomisk mest fordelagtige tilbud”.

Tilbuddene kan gøre udbyderen klogere på, hvad han burde have efterspurgt, eller hvordan tilbuddene bør sammenlignes for at finde ”det økonomisk mest fordelagtige tilbud” ud fra udbyderens omstændigheder og synspunkter. Hvis udbyderen indser, at udbudsgrundlaget afskærer ham fra at tage væsentlige omstændigheder i betragtning, eller udbuddet af saglige grunde vil føre til et uhensigtsmæssigt resultat, så er løsningen at annullere udbuddet. Løsningen er ikke at tilpasse evalueringen, så den tager højde for den nyerhvervede viden.

Håndtering af ekstreme priser

Store prisforskelle
Store forskelle i de tilbudte priser medfører store forskelle i de tildelte point for pris. Heller ikke på dette punkt kan tyngdeloven ophæves.

I praksis har det været problematiseret, at store forskelle i point for pris medfører, at underkriteriet ”pris” har en indflydelse på det samlede evalueringsresultat, som er større end den angivne vægt, hvilket skulle være uigennemsigtigt for tilbudsgiverne. Se f. eks. kendelsen af 21. april 2009, Hoffmann A/S mod Andelsboligforeningen Hørsholm Karlebo.

Bortset fra effekten fra forskellige pointskalaer med mulighed for negative point, har Klagenævnet ikke givet medhold i påstande vedrørende pointtildelingens betydning for vægtningen i den samlede evaluering. I Hofmann-kendelsen gjorde klageren forgæves gældende, at pointmodellen eliminerede den prismæssige forskel mellem tilbuddene med den konsekvens, at underkriteriet ”pris” ikke fik en vægt på 50 % som angivet i udbudsbetingelserne. Som eksempel nævntes, at et tilbud, som er 1.000 % dyrere end det billigste tilbud, som tildeltes 50 point, ville opnå 5 point. Denne pointforskel ses dog ikke at indebære en eliminering af prisforskellen. Det er snarere forskellen i kvalitet, som elimineres, fordi en markant pointforskel på 45 point betyder, at den lavest bydende vil vinde, med mindre dennes kvalitet er tilsvarende markant ringere end den højestbydende. Udbyderen er beskyttet mod unormalt lave tilbud, jf. punktet nedenfor, Unormalt lave tilbud,, og der ses ikke at være behov for at beskytte tillige tilbudsgivere mod lave priser, uanset hvor uforudselige lave de end måtte være.

En lav pris kan være forbundet en lav kvalitet. Udbyderen kan derfor efter omstændighederne ønske at undgå tildeling til et tilbud med en lav kvalitet. Med det formål kan udbyderen fastsætte en betingelse for tildeling om, at det enkelte tilbud er vurderet til at opfylde et mindsteniveau for kvalitet. Eksempler herpå findes i kendelse af 7. januar 2009, MFI Office Solutions Ltd. mod Udenrigsministeriet (vurderingsmodel, hvorefter tilbud, der ikke opnåede et bestemt antal points, ikke ville blive taget i betragtning, var ikke i strid med udbudsreglerne) samt i EU-Rettens dom i sag T-300/07, Evropaïki Dynamiki mod Kommissionen. 

Taktiske priser
I udbud, hvor tilbudsgiverne skal tilbyde flere delpriser, og hvor hver delpris tildeles point efter en relativ evalueringsmetode, er der eksempler på, at tilbudsgiverne af taktiske grunde har tilbudt enkelte meget lave delpriser, herunder nul kroner, med den virkning, at de andre tilbudsgivere opnåede meget lave point for de omhandlede delpriser. Taktiske priser kan være afgørende for udfaldet af tildelingen.

Temaerne i diskussionen om relativ evaluering af priser ovenfor i punktet relativ vurdering er i denne sammenhæng tilspidset af taktiske priser. En taktisk delpris fra én tilbudsgiver gør det nødvendigt for andre tilbudsgivere at tilbyde tilsvarende meget lave delpriser for at opnå mere end nul point for delprisen.

I en sag om et udbud med taktiske priser gav en afgørelse fra Kammarrätten i Stockholm (Avdeling 02, mål nr. 6727-09) ikke klageren medhold i klagepunkter om, at det var i strid med EUudbudsrettens grundlæggende principper, at tilbudsgivere kun kunne opnå point for delpriser ved at tilbyde delpriser på nul kr., og at tilbudsevalueringen ikke tilsikrede en tildeling til det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Kammarrätten fastlog, at det stod udbyderen frit at anvende en relativ evalueringsmodel forudsat, at kravene til ligebehandling, forudselighed og transparens er opfyldt, og på den baggrund fandt Kammarätten, at den anvendte evalueringsmodel ikke kunne anses for at stride mod den svenske udbudslov eller den fællesskabsretlige regulering, som loven bygger på. (Länsrätten var nået til det modsatte resultat.)

Klagenævnet ses ikke at have taget stilling til en tilsvarende sag.

Mens taktiske priser næppe er et udbudsretligt problem, så kan de efter omstændighederne føre til resultater, som udbyderen vil finde kommercielt uhensigtsmæssige, f. eks. fordi den samlede pris er ufordelagtig grundet andre delpriser.

En udbyder bør derfor beskytte sig mod et uønsket resultat af taktiske priser. Problemstillingen er begrænset til tilfælde med anvendelse af en relativ evalueringsmetode for pris, og andre metoder er som nævnt i punktet andre metoder mulige. Hvis en relativ evalueringsmetode anvendes, kan virkningen af taktiske priser undgås ved at sammenligne de tilbudte priser som et samlet beløb i stedet for flere delpriser, herunder ved at beregne det samlede beløb for det forventede forbrug af hver ydelse, som er prissat særskilt.

Unormalt lave tilbud
Udbudsdirektivet indeholder i artikel 55 en bestemmelse om unormalt lave tilbud. Efter bestemmelsen har udbyderen en ret – og ikke en pligt – til at afvise tilbud, som er unormalt lave. Typisk vil unormalt lave tilbud kun være et problem for udbyderen, hvis det skaber tvivl om tilbudsgiverens evne til at opfylde tilbuddet. Vurderingen af, om et tilbud er unormalt lavt, skal angå den samlede tilbudspris, jf. kendelsen 13. januar 2004. E. Pihl & Søn mod Hadsund Kommune. Før en afvisning af et tilbud som unormalt lavt skal udbyderen give tilbudsgiveren adgang til at udtale sig om grundlaget for en afvisning.

Kommercielle overvejelser
Den relative evalueringsmodel for pris er almindeligt udbredt i udbud i Danmark. Det er på trods af, at den er forbundet med svagheder, som ifølge Klagenævnets opfattelse kan føre til uhensigtsmæssige og uigennemsigtige resultater under særlige omstændigheder.

Den første kommercielle overvejelse må derfor være, om andre evalueringsmodeller end den relative bør foretrækkes.

Evalueringsmodellen baseret på forholdet mellem kvalitet og pris adskiller sig markant fra den normalt anvendte model, hvor flere underkriterier og delkriterier evalueres, vægtes og sammentælles til et samlet resultat. I stedet sammenholdes kvalitet og pris ved at dividere de tildelte point for kvalitet med den tilbudte pris. På den måde sammenlignes priserne slet ikke. Modellen indebærer, at underkriterierne kvalitet og pris vægter lige meget. Hvert af de to underkriterier kan nedbrydes i delkriterier eller delposter, som eventuelt kan vægtes. Denne model udtrykker mest direkte forholdet mellem kvalitet og pris.

Udbyderens forventninger til prisniveauet kan være grundlag for evalueringen, hvad enten pointtildelingen sker ved beregning eller en samlet skønsmæssig vurdering. De tilbudte priser kan i øvrigt supplere det markedskendskab til priserne for tilsvarende ydelser, som udbyderen anvender som evalueringsgrundlag. Derved kan udbyderen undgå, at en tilbudt pris, som er mere end 50 % lavere end den forventede middelpris, sprænger pointskalaen.

Uanset den anvendte evalueringsmodel vil et tilbud med lav kvalitet til en tilstrækkelig lav pris kunne vinde. Hvis et tilbud med lav kvalitet er uønsket som vinder, kan udbyderen undgå det ved at fastsætte en betingelse om, at vurderingen af det enkelte tilbud skal opfylde et mindsteniveau for kvalitet for at komme i betragtning til tildelingen.

Hvis en relativ evalueringsmodel anvendes i et udbud med flere delpriser, kan der være grund til at beskytte udbyderen mod uønskede virkninger af taktiske tilbud for enkelte delpriser. Det kan gøres ved at sammenligne de tilbudte priser som et samlet beløb i stedet for delpriserne hver for sig, herunder ved at beregne det samlede beløb for det forventede forbrug af hver ydelse, som er prissat særskilt.

Den valgte model for sammenligning og evaluering af de tilbudte priser skal være egnet til at tage de relevante økonomske faktorer i betragtning. De totale omkostninger forbundet med ydelsen i kontraktperioden vil give det bedste grundlag for sammenligning af tilbuddenes økonomiske aspekter. En anvendelse heraf forudsætter, at udbyderen gennemtænker hele kontraktforløbet og på den måde identificerer relevante omkostninger. Hvis de totale omkostninger skal være grundlag for evalueringen af pris, skal udbudsmaterialet informere om fremgangsmåde ved opgørelse af de totale omkostninger for hvert tilbud, evaluering af de opgjorte totale omkostninger, samt de forhold og priser mv., som tilbudsgiverne skal oplyse i deres tilbud til brug for opgørelsen.