Opdateret: Torsdag den 15. oktober 2009

Rambøll: Det er nødvendigt med en mere fleksibel og dynamisk tilgang til partnerskabskonceptet

Af chefkonsulent Morten Ringgård og konsulent Kasper Lindskow Nye analyser viser, at offentlig-private servicepartnerskaber inden for forskellige kommunale serviceområder fortsat har en meget begrænset udbredelse i Danmark.

I denne artikel argumenteres der for, at den begrænsede udbredelse bl.a. kan tilskrives en fastlåst opfattelse af partnerskabskonceptet. Hvis styrkerne og fordelene ved servicepartnerskaber skal gøre sig gældende i et større antal offentlige-private samarbejder, er det nødvendigt med en mere fleksibel og dynamisk tilgang til brugen af samarbejdsformen. Som led i arbejdet med en ny udbudsstrategi efter kommunalvalget vil det være oplagt at indtænke anvendelsen af servicepartnerskaber og redefinere tilgangen til brugen af samarbejdsformen.

Servicepartnerskaber (i det følgende benævnt partnerskaber) som samarbejdsform mellem den offentlige sektor og private leverandører er ikke ny. Eksempelvis har Erhvervs- og Byggestyrelsen i en længere periode haft fokus på udbredelsen af kendskabet til partnerskabsbaserede samarbejdsformer, ligesom en række offentlige myndigheder allerede har gennemført egentlige partnerskabsudbud inden for forskellige offentlige serviceområder.

Som led i udarbejdelsen af en ny strategi for fremme af partnerskaber og nye organisations- og samarbejdsformer mellem den private og offentlige sektor, har Rambøll i foråret 2009 bistået Økonomi- og Erhvervsministeriet med en række analyser af danske og internationale partnerskabsbaserede samarbejder, bl.a. inden for de kommunale serviceområder:

• Ældrepleje (drift af plejecentre)
• Beskæftigelsesindsatsen
• ESCO (energitjenesteydelser)
• Drift og vedligeholdelse af ejendomme.

Analyserne viser, at partnerskaber inden for de fire serviceområder fortsat har meget begrænset udbredelse i Danmark. På baggrund af en survey blandt samtlige kommuner har vi kun identificeret ganske få (nyligt) indgåede partnerskaber inden for ovenstående fire områder. Og generelt udgør antallet af partnerskaber, som er indgået inden for de seneste tre år, kun en god håndfuld pr. område – med undtagelse af beskæftigelsesområdet, som tegner sig for væsentligt flere partnerskabsinspirerede udbud.

Kommunerne i undersøgelsen har peget på en række årsager til, hvorfor der ikke er etableret flere partnerskaber på de fire undersøgte serviceområder. Typiske begrundelser er usikkerhed om, hvorvidt en partnerskabskonstruktion vil medføre en reel økonomisk gevinst samt begrænsede styringsmuligheder for kommunen.

Vi mener, at denne opfattelse af partnerskaber kan skyldes en for snæver opfattelse af selve partnerskabskonceptet.

Hvad er partnerskaber?

Der findes ikke en formel definition af partnerskaber, men samarbejdsformen karakteriseres ofte som et koncept med en række egenskaber, som står i skarp kontrast til klassiske udbud.

Partnerskaber karakteriseres ofte som velegnet til håndtering af offentlige driftsopgaver af mere kompleks karakter og/eller på områder, hvor der er et særligt behov for innovation og udvikling.

Følgende egenskaber ved partnerskaber bliver ofte fremhævet:

1. Et partnerskab er karakteriseret ved længevarende samarbejdsrelationer, hvilket afspejler sig i kontraktlængden.
2. Et partnerskab består af ydelser, som er relativt svære at specificere.
3. Et partnerskab implicerer, som følge af komplekse ydelser, en mindre detaljeret kravspecifikation, som efterlader rum for innovation og mulighed for tilpasning af opgavevaretagelsen på baggrund af dialog og tillid.
4. Et partnerskab har fokus på at udvikle ydelser og processer med afsæt i fælles målsætninger.
5. Et partnerskab styres gennem fleksible økonomiske incitamentsstrukturer, således at den private partner præmieres, hvis opgaven løses over forventning.

Ovenstående egenskaber giver helt særlige potentialer for innovation, realisering af økonomiske gevinster samt gensidig læring for både den offentlige og den private part på områder, som kan være komplekse at styre gennem klassiske udbud.

Det er imidlertid vores opfattelse, at anvendelsen af samtlige af partnerskabsmodellens elementer i visse sammenhænge kan medføre et unødvendigt styringstab og bevirke, at samarbejdsformen bliver tidskrævende og omkostningsfuld – set i forhold til klassiske udbud eller fortsat offentlig varetagelse af opgaverne.

Hvis ovenstående karakteristik er en udbredt forståelse af og tilgang til partnerskaber, er det derfor efter vores opfattelse ikke så overraskende, at samarbejdsformen fortsat kun har meget begrænset udbredelse i Danmark. Derved ikke sagt, at offentlig-private samarbejder, baseret på ovenstående karakteristika, er uhensigtsmæssige eller dårlige samarbejder.

Stor diversitet i partnerskaberne

De partnerskabsbaserede samarbejder, vi har kendskab til, indeholder alle en række af de egenskaber, som karakteriserer et partnerskab i dets ”rene” form. Partnerskaberne varierer imidlertid betydeligt i form og indhold, og i de fleste tilfælde befinder de sig i et kontinuum mellem klassiske udbud og rene partnerskaber.

I nedenstående tabel har vi opstillet en række karakteristika ved de partnerskaber, vi har identificeret og har kendskab til inden for de fire kommunale serviceområder ældrepleje, ESCO, beskæftigelsesområdet samt drift og vedligeholdelse af ejendomme.

	Ældrepleje	ESCO	Beskæftigelses-området	Drift og vedligeholdelse af ejendomme
1. Aftalelængde	Lang/mellem	Lang	Kort	Lang/mellem
2. Sværheds- grad i forhold til at specificere ydelsen	Høj/mellem	Høj/mellem	Høj	Høj/mellem
3. Kravspeci-fikationens detaljeringsgrad	Høj	Mellem	Lav/mellem	Lav/mellem
4. Graden af fokus på udvikling af samarbejdet	Lav/mellem	Høj	Mellem	Lav/mellem
5. Graden af anvendelse af fleksible økonomiske incitamenter	Lav/mellem	Høj	Høj/mellem	Lav

Et eksempel på variansen i partnerskaberne er aftalelængderne. På ældreplejeområdet er disse generelt lange (fire år eller længere), hvilket også er karakteristisk for et partnerskab i dets rene form. Den lange kontraktlængde begrundes ofte med et ønske om stabilitet inden for et følsomt område. På beskæftigelsesområdet er aftalelængderne derimod ofte relativt kortvarige, hvilket typisk begrundes med, at længerevarende relationer skaber manglende tilpasningsdygtighed i et hurtigt, skiftende marked.

Sværhedsgrad i forhold til at specificere ydelsen, kravspecifikationens detaljeringsgrad, graden af fokus på udvikling af samarbejdet samt graden af anvendelse af fleksible økonomiske incitamenter er ligeledes faktorer, som varierer betydeligt partnerskaberne imellem inden for de fire serviceområder.

Partnerskaberne på de fire områder har imidlertid det tilfælles, at de hver især er tilpasset konteksten inden for det enkelte serviceområde, hvilket er med til at sikre og optimere den økonomiske incitamentsstruktur og styringskapaciteten i samarbejdet.

På vej mod servicepartnerskaber version 2.0.

På baggrund af vores erfaringer fra de fire serviceområder kan vi konstatere, at partnerskaber giver en række gevinster for både den offentlige og private part, som ikke på samme måde er mulige at opnå ved det klassiske udbud. Årsagen skal bl.a. findes i, at samarbejdsformen er forbundet med større fleksibilitet, ligesom den i højere grad giver mulighed for at udnytte begge parters viden og ressourcer.

Ikke alle aspekter af den rene partnerskabsmodel er imidlertid lige relevante på det enkelte serviceområde – eller for den enkelte kommune. Derudover implicerer partnerskaber generelt en væsentlig anden styringslogik end ved klassiske udbud, bl.a. fordi dialog, tillid og fælles ansvar ofte er centrale elementer i et partnerskabsbaseret samarbejde.

Overvejelser om anvendelsen af partnerskaber i forbindelse med udbud bør derfor være funderet på en strategisk beslutning, som indebærer til- og fravalg, afhængigt af samarbejdsområdet. Det skal i den forbindelse overvejes, hvilke partnerskabselementer der kan skabe merværdi på et givent serviceområde, og hvilke elementer der er unødvendige eller uhensigtsmæssige.

Med ovenstående viden for øje er der efter vores opfattelse et udtalt behov for at redefinere forståelsen af partnerskaber, hvis de styrker og fordele, som samarbejdsformen indebærer, skal gøre sig gældende i et større antal offentlige-private samarbejder. Med andre ord er der behov for servicepartnerskaber version 2.0, som indebærer en mere dynamisk og fleksibel anvendelse af elementerne i partnerskabskonceptet, end hvad der hidtil har været tilfældet.

Det er netop denne fleksibilitet, som karakteriserer de få, men succesfulde partnerskaber, der rent faktisk findes i de danske kommuner.

Tænk partnerskaber strategisk

Kommunalvalget nærmer sig, og inden udgangen af valgperiodens første år er kommunerne forpligtet til at afklare anvendelsen af konkurrenceudsættelse. Som led i denne afklaring skal kommunerne udarbejde en udbudsstrategi, som beskriver, inden for hvilke områder der påtænkes anvendt udbud, og hvordan kommunerne vil øge anvendelsen af udbud. Det vil i den forbindelse være oplagt at indtænke anvendelsen af partnerskaber strategisk og generelt redefinere tilgangen til samarbejdsformen.